موضوع آب و مدیریت استفاده از منابع آبی با در نظر گرفتن اولویت‌های آن، شامل شرب، کشاورزی، دامداری و صنعت از اهمیت زیادی برخوردار است بخصوص به علت وضع نزولات جوی و منابع آبی کشور قانونگذاری در حوزه جمع‌آوری، بهره‌برداری و توزیع عادلانه آب غیرقابل اجتناب است. یکی از دلایلی که قانونگذاری در این حوزه را توجیه می‌کند این است که کم‌آبی در بخش‌هایی باعث می‌شود افراد با نادیده گرفتن مقررات مبادرت به حفر چاه‌های غیرمجاز یا بهره‌برداری غیرمجاز از سایر منابع آبی کنند. چنین اقداماتی بخصوص در مناطق کم‌آب موجبات ورود خسارت‌های فراوانی به سایر بخش‌هایی که با اخذ مجوز و رعایت میزان بهره‌برداری مجاز فعالیت می‌کنند، می‌شود. صدمه به منابع آب زیرمینی دیگر پیامد این فعالیت‌های غیرمجاز است. قانونگذار با تصویب قانون توزیع عادلانه آب در اسفندماه 1361 موجبات بهره‌برداری قانونمند را فراهم کرده است.

یکی از مواد مهم قانون توزیع عادلانه آب ماده 45 آن است که مقرر می‌کند: «اشخاص زیر علاوه بر اعاده وضع سابق و جبران خسارت وارده به 10 تا 50 ضربه شلاق و یا از 15 روز تا سه ماه حبس تادیبی برحسب موارد جرم به نظر حاکم شرع محکوم می‌شوند...هـ ـ هرکسی بدون رعایت مقررات این قانون به حفر چاه و یا قنات و یا بهره‌برداری از منابع آب مبادرت کند.» بنابراین در صورتی که خسارتی وارد شود پس از طرح ادعای خسارت و انجام تشریفات آیین دادرسی مدنی و در صورت نیاز ارایه نظر کارشناسی، دادگاه در صورت احراز ورود خسارت به جبران آن بر اساس ماده ۴۵ رای صادر می‌کند. اما برداشت‌هایی که مراجع قضایی از این ماده قانونی داشتند با یکدیگر تفاوت داشت و همین اختلاف منجر صدور رای وحدت رویه شد. اختلاف بر سر این بود که آیا امکان محاسبه خسارت از سوی دادگاه در فرضی که شخصی مرتکب تخلف فوق شود، وجود دارد یا خیر؟ هیات عمومی دیوان عدالت اداری نظر شعبه ۱۲ دادگاه تجدیدنظر را تایید کرده است که امکان تعیین خسارت را می‌پذیرد.

رای مورد تایید در هیات عمومی دیوان عالی کشور

اداره امور آب تربت حیدریه، دادخواستی به طرفیت آقای عزیزالله... به خواسته صدور حکم بر محکومیت خوانده به پرداخت خسارات واردشده به آب‌خوان «دشت زاوه» و جمع‌آوری منصوبات غیرمجاز و مسدود کردن یک حلقه چاه که به صورت غیرمجاز حفر شده با احتساب خسارات دادرسی به دادگاه عمومی تربت‌حیدریه تقدیم داشته که به شعبه اول ارجاع شده و تحت رسیدگی قرار گرفته است. دادگاه پس از دعوت طرفین و استماع اظهارات نماینده خواهان و مدافعات خوانده و جلب ‌نظر هیات کارشناسان، ادعای خواهان را صحیح دانسته و به استناد مواد 21 و 45 قانون توزیع عادلانه آب، 1 و 2 قانون مسئولیت مدنی، 198، 515 و 519 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصره30 قانون بودجه سال 1339 کل کشور، حکم بر انسداد و مسلوب‌المنفعه کردن چاه موضوع دعوا، پرداخت مبلغ 800/592/282 ریال بابت خسارت واردشده به آب‌خوان زیرزمینی، پرداخت مبلغ 000/172ریال بابت هزینه دادرسی و حق‌الوکاله وکیل و پرداخت مبلغ 000/500/2 ریال بابت هزینه کارشناسی صادر کرده است. خوانده از این رای تجدیدنظرخواهی کرده و شعبه 12 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان در تاریخ 28/5/1387 آن را تایید کرده است.

رای نقض شده در هیات عمومی دیوان عالی کشور

در پرونده‌ای دیگر اداره امور آب تربت حیدریه دادخواستی به طرفیت آقای محمد... به خواسته صدور حکم بر محکومیت خوانده به پرداخت خسارات واردشده به آب‌خوان «دشت‌زاوه» از طریق بهره‌برداری از یک حلقه چاه بدون پروانه و اعاده وضع به حال سابق با احتساب خسارات دادرسی به دادگاه عمومی تربت حیدریه تقدیم کرده که به شعبه اول ارجاع و مورد رسیدگی واقع‌ شده و دادگاه پس از دعوت طرفین و استماع اظهارات نماینده خواهان و مدافعات خوانده و جلب نظر کارشناسان، دعوا خواهان را وارد دانسته و به استناد مواد2، 198، 515 و 519 قانون آیین‌دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی، 45 قانون توزیع عادلانه آب و 1 و 2 قانون مسئولیت مدنی حکم بر محکومیت خوانده به پر و مسدودکردن چاه موضوع دعوی، پرداخت مبلغ 000/001/10ریال بابت خسارات واردشده به آب‌خوان زیرزمینی و پرداخت مبلغ 100/153/4 ریال بابت خسارات دادرسی در حق خواهان صادر کرده است. خوانده از این رای درخواست تجدیدنظر کرده که در شعبه 11 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی مورد رسیدگی قرار گرفته و این شعبه در تاریخ 30/11/1387 رای تجدیدنظر خواسته را در قسمت محکومیت خوانده به انسداد چاه موضوع دعوی تایید کرده ولی در قسمت محکومیت او به پرداخت خسارت واردشده به آب‌خوان زیرزمینی، به این استدلال: «‌توجهاً به مفاد دادنامه شماره 104 ـ 8/3/1379 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که به موجب آن بخشنامه 505/2478 ـ 1/9/1371 وزارت نیرو ابطال و نتیجتا دریافت وجه از اشخاص بابت جبران افت سفره آب زیرزمینی خلاف قانون تشخیص داده شده» تجدیدنظرخواهی را وارد دانسته و ضمن نقض رای تجدیدنظر خواسته حکم بر رد دعوی خواهان بدوی صادر کرده است.

از توجه به آنچه گفته شد ملاحظه می‌شود شعب 11 و 12 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی با استنباط از ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب، آرای مختلفی صادر کرده‌اند: شعبه 12 شخصی را که بدون رعایت مقررات قانون اقدام به حفر چاه و بهره‌برداری از آن کرده مسئول جبران خسارت وارده‌شده به سفره آب زیرزمینی دانسته و رای محکومیت او را تایید کرده ولی شعبه 11 چنین شخصی را مسئول جبران افت سفره آب زیرزمینی ندانسته و محکومیت او را از این بابت خلاف قانون تشخیص داده و رای محکومیت او را نقض کرده است، بنابراین به استناد ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عالی کشور برای ایجاد وحدت رویه قضایی تقاضا شده است.

رای وحدت رویه

سرانجام هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای ایجاد وحدت رویه رای شماره713 را در تاریخ 15/10/1388 صادر کرد. در متن رای وحدت رویه نظر شعبه ۱۲ دادگاه تجدیدنظر پذیرفته شده و آمده است: «بنا به حکم مقرر در ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب مصوب 16/12/1361 حفر چاه یا قنات یا بهره‌برداری از منابع آب بدون رعایت مقررات قانونی مزبور ممنوع است و مرتکب علاوه بر اعاده وضع سابق و جبران خسارات واردشده به مجازات مقرر در آن ماده نیز محکوم می‌گردد، بنا به‌مراتب به نظر اکثریت اعضای هیات‌عمومی دیوان عالی کشور رای شعبه 12 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی که محکومیت مرتکب را به مسلوب‌المنفعه کردن چاه موضوع دعوی و پرداخت خسارت واردشده به آب خوان زیرزمینی تایید کرده است صحیح و قانونی تشخیص می‌گردد.»

تحلیل رای وحدت رویه

استنباط متفاوت از ماده ۴۵ قانون توزیع عادلانه آب باعث شد که آرای مختلفی از شعب ۱۱ و ۱۲ دادگاه‌های تجدیدنظر استان خراسان رضوی صادر شود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای اینکه رویه واحدی در این خصوص ایجاد کند رای شماره ۷۱۳ را صادر کرده و در آن نظر شعبه ۱۲ را پذیرفته است. در بررسی دلیل این تصمیم دیوان عدالت اداری می‌توان به استدلال نماینده دادستان اشاره کرد که قبل از صدور رای وحدت رویه در جلسه هیات عمومی دیوان عالی کشور ارایه شده است. لازم به توضیح است که در جلسات صدور رای وحدت رویه نماینده دادستان باید حضور داشته باشد و نظر خود را ارایه دهد. در جلسه 15/10/1388 نماینده دادستان کل کشور گفت: براساس ماده 45 از قانون توزیع عادلانه آب مصوبه 16/12/1361 مجلس شورای اسلامی «اشخاص زیر علاوه بر اعاده وضع سابق و جبران خسارت وارده به 10 تا 50 ضربه شلاق و یا از 15 روز تا سه ماه حبس تادیبی برحسب موارد جرم به نظر حاکم شرع محکوم می‌شوند...هـ ـ هرکسی بدون رعایت مقررات این قانون به حفر چاه و یا قنات و یا بهره‌برداری از منابع آب مبادرت کند.» که در خصوص جبران خسارت پس از طرح ادعای خسارت و انجام تشریفات آیین دادرسی مدنی و در صورت لزوم جلب نظر کارشناسی دادگاه در صورت احراز ورود خسارت به جبران آن وفق صدر ماده فوق‌الاشعار تصمیم می‌گیرد. آنچه که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره 104 مورخه 8/3/1379 مورد بررسی و اتخاذ تصمیم قرار داده است نسبت به بخشنامه شماره 505/2478 مورخه 1/9/1371 وزیر محترم وقت نیرو بوده که متن بخشنامه مذکور جهت استحضار قرائت می‌شود: «در مواردی که برای جبران افت سفره آب زیرزمینی و جایگزینی آب، وجوهی در اجرای قراردادهای مربوط به تبصره ماده3 قانون توزیع عادلانه آب و ماده 12 آیین‌نامه اجرایی فصل دوم قانون مذکور می‌بایستی دریافت گردد لازم است ضوابط دریافت وجوه مذکور را برای ملاحظه و تصویب اینجانب ارسال فرمایید.ضمناً وجوه یادشده باید در حساب خاصی واریز شود و برداشت از آن تنها با امضاء مقامات مجاز آن شرکت باضافه معاونت امور آب وزارت نیرو و صرفاً برای هزینه شدن در طرحهای جبران افت و جایگزین آب صورت گیرد.عدم اقدام به ترتیب فوق و نیز هرگونه برداشت برای مصارف دیگر از حساب مذکور تصرف غیرقانونی در وجوه و اموال دولتی تلقی شده و مستوجب مسئولیت مقرر در قوانین مربوطه است.بیژن زنگنه وزیر نیرو ـ امضاء» هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری در رای مذکور چنین استناد کرده است: « نظر به اینکه اخذ هرگونه وجه از اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی اعم از مالیات، عوارض، هزینه‌ها و حقوق دیوانی منوط به حکم صریح قانونگذار است و تبصره ماده 3 قانون توزیع عادلانه آب نیز متضمن جواز دریافت وجهی از اشخاص نمی‌باشد، بنابراین بخشنامه شماره 505/2478 مورخه 1/9/1371 وزارت نیرو، مبنی بر لزوم اخذ وجوهی از اشخاص بابت جبران افت سفره آب زیرزمینی و جایگزینی آب مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی تشخیص‌داده‌می‌شود و به استناد قسمت دوم ماده25 قانون دیوان‌عدالتاداری ابطال می‌گردد..»نماینده دادستان در انتها خاطرنشان کرد: ملاحظه می‌فرمایید بخشنامه مذکور و رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر ابطال آن ارتباطی به موضوع جبران خسارت مصرح در ماده 45 قانون توزیع عادلانه آب ندارد، ولی آنچه در جریان دادرسی حائز اهمیت بوده و می‌بایست مورد توجه قرار گیرد احراز ورود خسارت و مکانیسم تعیین میزان خسارت است که با رعایت موازین قانونی و مقررات مربوطه و تدقیق همکاران محترم قضایی تعیین خواهد شد. بنابر مراتب از آنجایی که رای شعبه 12 دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی موافق مقررات مربوطه و صحیحاً انشاء شده است و بنده با رای شعبه مذکور موافقم.